全域土地綜合整治是國土空間優(yōu)化的系統(tǒng)性工程，其前期謀劃階段是項(xiàng)目啟動和成功實(shí)施的關(guān)鍵基礎(chǔ)，核心任務(wù)是通過全面調(diào)研、問題診斷、目標(biāo)設(shè)定和方案設(shè)計(jì)，形成科學(xué)可行的整治框架。以下是該階段的主要工作內(nèi)容，可分為八大核心環(huán)節(jié)：

一、政策研究與頂層對接

政策文件學(xué)習(xí)：梳理國家及地方關(guān)于全域土地綜合整治的政策（如自然資源部《全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施要點(diǎn)》《國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃編制指南》等），明確試點(diǎn)要求、支持政策（如土地指標(biāo)交易、財(cái)政獎補(bǔ)）、禁止性規(guī)定（如永久基本農(nóng)田調(diào)整限制）等。上位規(guī)劃銜接：對接國土空間總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線等，確保整治目標(biāo)與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略（如城鄉(xiāng)融合、產(chǎn)業(yè)升級、生態(tài)安全）一致，避免“規(guī)劃打架”。地方需求研判：結(jié)合地方黨委政府的發(fā)展訴求（如耕地占補(bǔ)平衡、建設(shè)用地指標(biāo)保障、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)培育），明確整治的核心任務(wù)（如重點(diǎn)解決耕地碎片化、建設(shè)用地低效利用或生態(tài)退化問題）。

二、現(xiàn)狀調(diào)研與數(shù)據(jù)采集

通過“天地空”一體化手段全面摸清底數(shù)，形成“現(xiàn)狀一張圖”：

土地利用現(xiàn)狀：利用遙感影像、第三次國土調(diào)查（三調(diào)）數(shù)據(jù)、年度變更調(diào)查等，分析土地利用結(jié)構(gòu)（耕地、建設(shè)用地、生態(tài)用地比例）、耕地質(zhì)量（等別、連片度）、建設(shè)用地分布（村莊、城鎮(zhèn)、工礦用地規(guī)模及閑置情況）等。資源稟賦與生態(tài)本底：調(diào)查山水林田湖草等生態(tài)要素（如濕地、林地、河道）的分布與質(zhì)量，識別生態(tài)退化區(qū)域（如水土流失、石漠化、污染地塊）；評估歷史文化資源（傳統(tǒng)村落、古建筑）的保護(hù)需求。社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查：統(tǒng)計(jì)人口分布（戶籍人口、常住人口、空心村比例）、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)規(guī)模及主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)）、基礎(chǔ)設(shè)施（道路、水利、公共服務(wù)設(shè)施）短板（如灌溉覆蓋率、通村路硬化率）。權(quán)屬與利益關(guān)系：核查土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)等權(quán)屬現(xiàn)狀，梳理歷史遺留問題（如土地糾紛、閑置宅基地未確權(quán)）。

方法：結(jié)合無人機(jī)測繪、入戶訪談、問卷調(diào)查、部門座談（農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、水利等部門），確保數(shù)據(jù)真實(shí)性和針對性。

三、問題診斷與潛力分析

基于現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，系統(tǒng)識別核心問題并量化整治潛力：

問題診斷：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)：耕地碎片化（單塊耕地面積小、分散）、質(zhì)量退化（土壤污染、灌溉設(shè)施缺失）、生產(chǎn)效率低（機(jī)械化難度大）；建設(shè)用地：村莊建設(shè)用地粗放（“空心村”、一戶多宅）、城鎮(zhèn)工礦用地低效（批而未供、低效廠房）、城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)失衡；生態(tài)環(huán)境：生態(tài)空間被侵占（耕地“非糧化”、林地開墾）、污染問題（農(nóng)業(yè)面源污染、工業(yè)廢棄物）、生態(tài)系統(tǒng)破碎化（濕地萎縮、河道斷流）；社會治理：土地權(quán)屬矛盾、村民參與意愿低、公共服務(wù)設(shè)施不足（教育、醫(yī)療）。整治潛力評估：農(nóng)用地整理潛力（可合并耕地面積、提升質(zhì)量等級的潛力）；建設(shè)用地集約利用潛力（閑置宅基地、低效工業(yè)用地可復(fù)墾為耕地的規(guī)模）；生態(tài)修復(fù)潛力（退化土地可恢復(fù)為林地、濕地的面積）；節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)潛力（通過整治產(chǎn)生的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)）。

輸出：形成《現(xiàn)狀問題清單》和《整治潛力分析報(bào)告》，明確“哪里有問題、有多大潛力”。

四、目標(biāo)體系與定位設(shè)定

圍繞“生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”的總要求，制定可量化、可考核的目標(biāo)：

總體目標(biāo)：結(jié)合地方實(shí)際，提出整治的核心方向（如“打造鄉(xiāng)村振興示范鎮(zhèn)”“生態(tài)修復(fù)與產(chǎn)業(yè)融合樣板區(qū)”）。具體指標(biāo)：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)：新增高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積、耕地連片度提升比例、糧食綜合產(chǎn)能提高量；建設(shè)用地：村莊建設(shè)用地節(jié)約集約利用率（如減少低效用地規(guī)模）、節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)數(shù)量；生態(tài)環(huán)境：生態(tài)修復(fù)面積（如退化耕地還林還草、河道整治長度）、森林覆蓋率/濕地保護(hù)率提升目標(biāo)；社會效益：村民人均收入增長、公共服務(wù)設(shè)施覆蓋率、土地權(quán)屬糾紛化解率。功能定位：明確整治后的空間功能（如“生態(tài)保育型”“產(chǎn)業(yè)集群型”“文旅融合型”），避免“千村一面”。

五、空間布局優(yōu)化與方案框架設(shè)計(jì)

以“三生空間”統(tǒng)籌為核心，提出空間優(yōu)化方案：

農(nóng)用地整理：優(yōu)化耕地布局：通過田塊歸并、表土剝離再利用，形成集中連片、設(shè)施配套的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田；提升耕地質(zhì)量：配套灌溉排水、田間道路、土壤改良（如增施有機(jī)肥、治理污染）等工程；保護(hù)永久基本農(nóng)田：嚴(yán)格避讓永久基本農(nóng)田，確需調(diào)整的需按規(guī)定程序報(bào)批并補(bǔ)劃。建設(shè)用地整理：村莊建設(shè)用地：結(jié)合“空心村”整治，引導(dǎo)散居農(nóng)戶向中心村集中，盤活閑置宅基地和農(nóng)房（發(fā)展民宿、公共服務(wù)）；城鎮(zhèn)/工礦用地：推動低效工業(yè)用地“退二進(jìn)三”或“工改工”，整合零散建設(shè)用地，配套產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施；節(jié)余指標(biāo)使用：明確節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)的流轉(zhuǎn)方向（如用于城鎮(zhèn)建設(shè)、跨區(qū)域交易）。生態(tài)保護(hù)修復(fù)：修復(fù)退化生態(tài)空間：對水土流失區(qū)實(shí)施坡改梯、植被恢復(fù)；對污染地塊開展土壤修復(fù)；構(gòu)建生態(tài)網(wǎng)絡(luò)：沿河道、道路建設(shè)生態(tài)廊道，連接孤立生態(tài)斑塊（如林地、濕地）；保護(hù)自然景觀：保留鄉(xiāng)村原有地形地貌（如梯田、池塘），避免過度硬化。產(chǎn)業(yè)融合布局：結(jié)合地方特色（如特色農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游），規(guī)劃“農(nóng)業(yè)+加工+文旅”產(chǎn)業(yè)鏈空間（如農(nóng)產(chǎn)品加工園、鄉(xiāng)村體驗(yàn)區(qū)），促進(jìn)“三產(chǎn)”融合。

六、資金平衡與機(jī)制設(shè)計(jì)

資金需求測算：估算整治工程總投資（包括土地整理、生態(tài)修復(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套等），明確資金來源渠道：財(cái)政資金：中央/省級專項(xiàng)補(bǔ)助、地方政府預(yù)算；社會資本：通過土地指標(biāo)交易收益、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、PPP模式吸引企業(yè)參與；村民自籌：通過宅基地有償退出、土地流轉(zhuǎn)租金等方式籌集。資金平衡方案：建立“投入-產(chǎn)出”模型，確保整治收益覆蓋成本（如節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)交易收入、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)收益、產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的稅收和就業(yè)收益）。長效管理機(jī)制：組織機(jī)制：成立政府主導(dǎo)的整治領(lǐng)導(dǎo)小組（自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、財(cái)政等部門協(xié)同），設(shè)立村級協(xié)調(diào)小組；利益分配機(jī)制：明確土地整治收益在政府、村集體、村民之間的分配比例（如村民通過土地入股、務(wù)工獲得收益）；監(jiān)督機(jī)制：建立項(xiàng)目公示制度（土地整治范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)）、工程質(zhì)量監(jiān)管（第三方監(jiān)理）、后期管護(hù)責(zé)任（村集體負(fù)責(zé)公共設(shè)施維護(hù)）。

七、公眾參與與社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估

村民參與：通過入戶訪談、村民代表大會、“線上+線下”公示等方式，充分征求村民對整治范圍、土地權(quán)屬調(diào)整（如宅基地置換、耕地流轉(zhuǎn)）、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的意見，確保方案符合村民需求。權(quán)屬調(diào)整合法性：核查土地權(quán)屬現(xiàn)狀，編制《土地權(quán)屬調(diào)整方案》，明確調(diào)整范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)屬變更程序，經(jīng)村民會議表決通過后報(bào)縣級政府審批。社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估：分析可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)（如村民反對權(quán)屬調(diào)整、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議、施工擾民），制定應(yīng)對預(yù)案（如加強(qiáng)溝通、調(diào)整補(bǔ)償方案、優(yōu)化施工時(shí)序），確保項(xiàng)目順利推進(jìn)。

八、可行性研究與方案報(bào)批

多方案比選：針對不同整治方向（如側(cè)重生態(tài)修復(fù)或產(chǎn)業(yè)發(fā)展），編制多個(gè)備選方案，從技術(shù)可行性（如土地整治難度）、經(jīng)濟(jì)合理性（資金平衡）、社會可接受性（村民支持度）等維度綜合評估，選定最優(yōu)方案。專題論證：組織專家對規(guī)劃方案、土地指標(biāo)交易、生態(tài)修復(fù)技術(shù)等進(jìn)行論證，確保符合相關(guān)規(guī)范（如《土地整治項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》）。報(bào)批與備案：將《全域土地綜合整治實(shí)施方案》（含現(xiàn)狀分析、目標(biāo)指標(biāo)、空間布局、資金平衡、公眾參與等）逐級上報(bào)省級自然資源部門審批，通過后納入國土空間規(guī)劃“一張圖”管理，正式啟動實(shí)施。

前期謀劃階段的核心是“謀深、謀細(xì)、謀準(zhǔn)”，通過全面調(diào)研、問題導(dǎo)向、多方協(xié)同，形成“目標(biāo)清晰、布局合理、機(jī)制可行、群眾支持”的整治框架，為后續(xù)實(shí)施提供科學(xué)依據(jù)，避免“重建設(shè)輕規(guī)劃”“重指標(biāo)輕實(shí)效”等問題。